2018-10-12
10月9日，水利部印發(fā)《關(guān)于推動河長制從“有名”到“有實”的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），提出要聚焦管好“盆”和“水”，集中開展“清四亂”行動，系統(tǒng)治理河湖新老水問題，向河湖管理頑疾宣戰(zhàn)，推動河長制盡快從“有名”向“有實”轉(zhuǎn)變，從全面建立到全面見效，實現(xiàn)名實相符。
中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》以來，各地各有關(guān)部門狠抓落實，截至2018年6月底，全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）全面建立河長制，每條河流都有了河長。目前，全面推行河長制已進(jìn)入新階段，為推動河長制盡快從“有名”向“有實”轉(zhuǎn)變，從全面建立到全面見效，實現(xiàn)名實相副，提出以下實施意見。
一、總體要求
以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方針，按照山水林田湖草系統(tǒng)治理的總體思路，堅持問題導(dǎo)向，細(xì)化實化河長制六大任務(wù)，聚焦管好“盆”和“水”，將“清四亂”專項行動作為今后一段時期全面推行河長制的重點工作，集中解決河湖亂占、亂采、亂堆、亂建（以下簡稱“四亂”）等突出問題，管好河道湖泊空間及其水域岸線；加強(qiáng)系統(tǒng)治理，著力解決“水多”“水少”“水臟”“水渾”等新老水問題，管好河道湖泊中的水體，向河湖管理頑疾宣戰(zhàn)，推動河湖面貌明顯改善。
二、管好盛水的“盆”
當(dāng)前，各地要按照水利部的統(tǒng)一安排，用1年左右時間，集中開展全國河湖“清四亂”專項行動，做好調(diào)查摸底、集中整治、鞏固提升等各階段工作，建立“四亂”問題臺賬，發(fā)現(xiàn)一處、清理一處、銷號一處，2019年7月底前全面完成專項行動任務(wù)，堅決清除存量。在此基礎(chǔ)上，再用半年左右時間進(jìn)行“回頭看”，力爭2019年底前還河湖一個干凈、整潔的空間。
（一）清“亂占”。亂占是指圍墾湖泊，未依法經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)圍墾河道，非法侵占水域、灘地，種植阻礙行洪的林木及高稈作物等行為。清理亂占行為的標(biāo)準(zhǔn)是：對于圍湖造地、圍湖造田的，要按照國家規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)有計劃地退地還湖、退田還湖，將違法建設(shè)的土堤、矮圍等清除至原狀高程，拆除地面建筑物、構(gòu)筑物，取締相關(guān)非法經(jīng)濟(jì)活動；對于非法圍墾河道的，要限期拆除違法占用河道灘地建設(shè)的圍堤、護(hù)岸、阻水道路、攔河壩等，鏟平抬高的灘地，恢復(fù)河道原狀；對于河湖管理范圍內(nèi)違法挖筑的魚塘、設(shè)置的攔河漁具、種植的礙洪林木及高稈作物，應(yīng)及時清除，恢復(fù)河道行洪能力。
（二）清“亂采”。亂采是指在河湖管理范圍內(nèi)非法采砂、取土等活動。對亂采濫挖行為清理整治的標(biāo)準(zhǔn)是：各地始終保持高壓嚴(yán)打態(tài)勢，逐河段落實政府責(zé)任人、主管部門責(zé)任人和管理單位責(zé)任人，許可采區(qū)實行旁站式監(jiān)理，砂場布局規(guī)范有序，大型采砂船大規(guī)模偷采絕跡，小型船只零星偷采露頭就打。要盯緊、管好采砂業(yè)主、采砂船只和堆砂場，對非法采砂業(yè)主，依法依規(guī)處罰到位，情節(jié)嚴(yán)重、觸犯刑律的，堅決移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任；對非法采砂船只，堅決清理上岸，落實屬地管理措施；對非法堆砂場，按照河湖岸線保護(hù)要求進(jìn)行清理整治。各地要依照水法要求，劃定禁采區(qū)、規(guī)定禁采期，并向社會公告。對許可采區(qū)，要嚴(yán)禁超范圍、超采量、超功率、超時間開采砂石。要研究非法采砂活動的規(guī)律性，針對非法采砂流動性、游蕩性強(qiáng)的特點，集中力量打運動戰(zhàn)、殲滅戰(zhàn)，堅決遏制非法采砂勢頭，確保河湖采砂依法、有序、可控。
（三）清“亂堆”。亂堆是指河湖管理范圍內(nèi)亂扔亂堆垃圾，傾倒、填埋、貯存、堆放固體廢物，棄置、堆放阻礙行洪的物體等現(xiàn)象。清理整治亂堆問題，各地首先要梳理提出本行政區(qū)域內(nèi)存在固體廢物堆放、貯存、傾倒、填埋隱患的敏感河段和重點水域，建立垃圾和固體廢物點位清單；在此基礎(chǔ)上制定工作方案，對照點位清單，逐個落實責(zé)任，限期完成清理，恢復(fù)河湖自然狀態(tài)。對于涉及危險、有害廢物需要鑒別的，要主動向地方人民政府、有關(guān)河長匯報，主動協(xié)調(diào)、及時提交有關(guān)部門進(jìn)行鑒別分類。
（四）清“亂建”。亂建是指違法違規(guī)建設(shè)涉河項目，在河湖管理范圍內(nèi)修建阻礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物等問題。清理亂建的基本要求是：各地要對河湖管理范圍內(nèi)建設(shè)項目進(jìn)行全面排查、分類整治，對1988年《河道管理條例》出臺后、未經(jīng)水行政主管部門審批或不按審查同意的位置和界限建設(shè)的涉河項目，應(yīng)認(rèn)定為違法建設(shè)項目，列入整治清單，分類予以拆除、取締或整改；其中，位于自然保護(hù)區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的違法建設(shè)項目，要嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)要求進(jìn)行清理整治。對涉河違法項目，能立即整改的，要立即整改到位；難以立即整改的，要提出整改方案，明確責(zé)任人和整改時間，限期整改到位。
“清四亂”是對各級河長的底線要求。各地要依據(jù)《水法》《防洪法》《河道管理條例》等法律法規(guī)規(guī)定和河長制工作相關(guān)要求，結(jié)合本地實際，制定本地區(qū)“清四亂”的具體標(biāo)準(zhǔn)。
三、護(hù)好“盆”中的水
當(dāng)前，我國新老水問題交織，水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染問題十分突出，水旱災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)。河湖水系是水資源的重要載體，也是新老水問題表現(xiàn)最為集中的區(qū)域。各地要堅持問題導(dǎo)向，因河湖施策，明確防范“水多”、防治“水少”、整治“水臟”、減少“水渾”的具體標(biāo)準(zhǔn)和底線要求，全面清理影響行洪安全和水生態(tài)、水環(huán)境的各類經(jīng)濟(jì)活動，從根子上解決當(dāng)?shù)赝怀鏊畣栴}。
（一）防范“水多”。洪澇災(zāi)害頻發(fā)始終是中華民族的心腹大患，而江河湖泊行洪調(diào)蓄能力減弱加劇了洪澇災(zāi)害的風(fēng)險和損失。防范“水多”的基本要求，就是要確保常態(tài)下河湖水位不影響行蓄洪水；要組織實施河道防洪風(fēng)險隱患和薄弱環(huán)節(jié)拉網(wǎng)式排查，摸清情況，消除隱患；要加強(qiáng)洪水監(jiān)測預(yù)報，預(yù)留行洪空間；河流出現(xiàn)超警戒水位洪水時，要按照防御洪水方案做好防汛抗洪工作，保障人民生命安全。
（二）防治“水少”。“水少”問題主要表現(xiàn)在水資源過度開發(fā)利用，河湖生態(tài)保護(hù)目標(biāo)不明，對生態(tài)需水考慮不夠，生態(tài)流量管控措施不嚴(yán)，導(dǎo)致水域面積縮小，河道斷流、湖泊干涸和地下水水位下降，河湖生態(tài)功能下降喪失。防治“水少”的基本要求是，合理確定河流主要控制斷面生態(tài)水量（流量），提出湖泊、水庫、地下水體水位控制要求，強(qiáng)化水資源配置，把用水指標(biāo)落實到每條河流、每個區(qū)域，科學(xué)調(diào)度江河湖庫水量，加強(qiáng)河湖生態(tài)流量（水量）保障情況監(jiān)督管理。嚴(yán)格河湖取用水管理，加強(qiáng)水資源論證，強(qiáng)化水資源消耗總量和強(qiáng)度指標(biāo)控制，對達(dá)到和超過取用水總量控制指標(biāo)的地區(qū)，實施取水許可區(qū)域限批。做好華北地下水超采區(qū)綜合治理，堅決遏制地下水過度開采，落實南水北調(diào)東中線一期工程受水區(qū)地下水壓采要求，開展河湖地下水回補(bǔ)試點，加強(qiáng)地下水監(jiān)測預(yù)警，防止出現(xiàn)新的地下水超采區(qū)。
（三）整治“水臟”。“水臟”問題主要表現(xiàn)在水質(zhì)惡化、水體黑臭、水污染嚴(yán)重，成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸制約。整治“水臟”，要明確河流主要控制斷面水質(zhì)目標(biāo)和水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)。各地要在河長的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以河長制為平臺，加強(qiáng)部門分工合作，河長辦要提請河長督促相關(guān)部門按職責(zé)分工做好相關(guān)工作，嚴(yán)格落實河湖水域納污容量、限制排污總量和污染物達(dá)標(biāo)排放要求，繼續(xù)下大力整治黑臭河、垃圾河，集中力量剿滅劣五類水體。要大力推行雨污分流，推進(jìn)入河排污口規(guī)范整治，統(tǒng)籌治理工礦企業(yè)污染、城鎮(zhèn)生活污染、畜禽養(yǎng)殖污染、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染、農(nóng)業(yè)面源污染、船舶港口污染，強(qiáng)化污染源源頭嚴(yán)控、過程嚴(yán)管。要統(tǒng)籌山水林田湖草等生態(tài)要素，加大江河源頭區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)保護(hù)力度，因地制宜實施江河湖庫水系連通，促進(jìn)水體流動和水量交換，恢復(fù)增加水體自凈能力。
（四）減少“水渾”。“水渾”問題主要是水土流失和生態(tài)退化趨勢沒有根本性改變。減少“水渾”，關(guān)鍵要做好水土流失防治和水生態(tài)治理保護(hù)工作。要實施長江水庫群聯(lián)合調(diào)度，強(qiáng)化黃河調(diào)水調(diào)沙，開展不同水沙條件下河道沖淤特性研究和崩岸監(jiān)測治理，減少泥沙對河床河勢的影響，維護(hù)河勢和岸線總體穩(wěn)定。要推進(jìn)坡耕地綜合整治，加強(qiáng)東北黑土侵蝕溝治理和黃土高原塬面保護(hù)，強(qiáng)化長江黃河上中游、西南石漠化等重點區(qū)域水土流失治理，加快水土流失治理速度，有效減少入河湖泥沙總量。要將生產(chǎn)建設(shè)活動造成的人為水土流失作為監(jiān)管的重點，及時精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)人為水土流失違法違規(guī)行為，嚴(yán)格責(zé)任追究處罰，嚴(yán)控人為水土流失增量。
四、加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)
（一）加強(qiáng)流域內(nèi)溝通協(xié)調(diào)。流域管理機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督、監(jiān)測作用，與流域內(nèi)各省（自治區(qū)、直轄市）建立溝通協(xié)商機(jī)制，研究協(xié)調(diào)河長制工作中的重大問題，如跨省河湖的一河一策方案，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、聯(lián)合執(zhí)法行動等；按照水利部統(tǒng)一要求，對地方河長制湖長制任務(wù)落實情況進(jìn)行暗訪督查，對水利部暗訪發(fā)現(xiàn)問題整改進(jìn)行跟蹤督導(dǎo)；強(qiáng)化流域控制斷面特別是省際斷面的水量、水質(zhì)監(jiān)測評價，并將監(jiān)測結(jié)果及時通報有關(guān)地方，作為評價河長制工作的重要依據(jù)。
（二）加強(qiáng)區(qū)域間聯(lián)防聯(lián)治。各區(qū)域間要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，河流下游要主動對接上游，左岸要主動對接右岸，湖泊占有水域面積大的要主動對接水域面積小的，積極銜接跨行政區(qū)域河湖管理保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，統(tǒng)籌開展跨行政區(qū)域河湖專項整治行動，探索建立上下游水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動區(qū)域間聯(lián)防聯(lián)治。
（三）加強(qiáng)部門溝通協(xié)作。各地要細(xì)化部門分工，細(xì)化部門責(zé)任，細(xì)化工作標(biāo)準(zhǔn)，將河長制年度目標(biāo)任務(wù)逐一分解落實到部門，制定可量化、可考核的工作目標(biāo)要求，督促逐項任務(wù)明確責(zé)任人，推動各部門在河長的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，既分工合作，各司其職，又密切配合，形成合力。河長制辦公室要做好組織、協(xié)調(diào)、分辦、督辦工作，落實河長確定的事項。各地要強(qiáng)化河長制辦公室能力建設(shè)，配齊人員、設(shè)備和經(jīng)費，滿足日常工作需要。
五、夯實工作基礎(chǔ)
（一）劃定河湖管理范圍。河道、湖泊管理范圍，由有關(guān)縣級以上地方人民政府劃定，并向社會公布。各地要按照水法、防洪法、河道管理條例等法律法規(guī)規(guī)定，提請地方人民政府抓緊開展河湖管理范圍劃定工作；流域管理機(jī)構(gòu)直接管理的河道、湖泊管理范圍，由流域管理機(jī)構(gòu)會同縣級以上地方人民政府劃定。各地要抓緊完成本行政區(qū)域內(nèi)國有水管單位管理的河湖管理范圍劃定工作，已劃定管理范圍的河湖，要明確管理界線、管理單位和管理要求，規(guī)范設(shè)立界樁和標(biāo)識牌。
（二）建立“一河一檔”。在第一次全國水利普查的基礎(chǔ)上，調(diào)查摸清本行政區(qū)域內(nèi)全部河流的分布、數(shù)量、位置、長度（面積）、水量等基本情況，制定完善河湖名錄；按照“先易后難、先簡后全”的原則分階段建立“一河一檔”，2018年12月底前收集河湖自然屬性、河長信息等河湖基礎(chǔ)信息，完成基礎(chǔ)信息填報工作，同時，兼顧河湖水資源、水功能區(qū)、取排水口、水源地、水域岸線等動態(tài)信息，逐步完善“一河一檔”。
（三）編制“一河一策”。堅持問題導(dǎo)向，按照系統(tǒng)治理、分步實施原則，明確河湖治理保護(hù)的路線圖和時間表，提出問題清單、目標(biāo)清單、任務(wù)清單、措施清單、責(zé)任清單，科學(xué)編制“一河一策”。省級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長的河流“一河一策”方案要在2018年年底前全部編制完成，其他河流湖泊的“一河（湖）一策”方案要壓茬推進(jìn)?！耙缓樱ê┮徊摺狈桨笇嵤┲芷谠瓌t上2~3年，各地要及時動態(tài)調(diào)整。
（四）抓好規(guī)劃編制。水利部將制定河湖岸線保護(hù)和利用規(guī)劃、采砂管理規(guī)劃的編制指南。各地要根據(jù)流域綜合規(guī)劃、流域防洪規(guī)劃及水資源保護(hù)規(guī)劃、岸線保護(hù)利用規(guī)劃等重要規(guī)劃，結(jié)合本地實際，科學(xué)編制相關(guān)規(guī)劃，強(qiáng)化規(guī)劃約束，讓規(guī)劃管控要求成為河湖管理保護(hù)的“紅綠燈”“高壓線”，同時，疏堵結(jié)合、采禁結(jié)合，在保護(hù)岸線、河勢穩(wěn)定、行洪航運安全的前提下，予以科學(xué)合理有序開發(fā)利用。對于有岸線利用需求的河湖，要編制河湖水域岸線保護(hù)利用規(guī)劃，劃定岸線保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)和可開發(fā)利用區(qū)，嚴(yán)格岸線分區(qū)管理和用途管制。對于有采砂管理任務(wù)的河湖，要編制河湖采砂規(guī)劃。七大江河及其跨省主要支流的岸線規(guī)劃和采砂規(guī)劃，由有關(guān)流域管理機(jī)構(gòu)商相關(guān)省級水行政主管部門，明確規(guī)劃編制的主體和程序。
（五）推廣應(yīng)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段。要加快完善河湖監(jiān)測監(jiān)控體系，積極運用衛(wèi)星遙感、無人機(jī)、視頻監(jiān)控等技術(shù)，加強(qiáng)對河湖的動態(tài)監(jiān)測，及時收集、匯總、分析、處理地理空間信息、跨行業(yè)信息等，為各級河長決策、部門管理提供服務(wù)，為河湖的精細(xì)化管理提供技術(shù)支撐。
六、落實保障措施
（一）建立責(zé)任機(jī)制。河湖最高層級的河長是第一責(zé)任人，對河湖管理保護(hù)負(fù)總責(zé), 市、縣、鄉(xiāng)級分級分段河長對河湖在本轄區(qū)內(nèi)的管理保護(hù)負(fù)直接責(zé)任，村級河長承擔(dān)村內(nèi)河流“最后一公里”的具體管理保護(hù)任務(wù)。各地要結(jié)合本地實際，按照不同層級河長管轄范圍，分類細(xì)化實化各級河長任務(wù)，明確河長履職的具體內(nèi)容、要求和標(biāo)準(zhǔn)，將“清四亂”作為檢驗河湖面貌是否改善、河長是否稱職的底線要求。水利部繼續(xù)將全面推行河長制湖長制工作情況納入最嚴(yán)格水資源管理制度考核，并在2018年底組織開展全面推行河長制湖長制總結(jié)評估。各地要嚴(yán)格實施上級河長對下級河長的考核，將考核結(jié)果作為干部選拔任用的重要參考。要建立完善責(zé)任追究機(jī)制，對于河長履職不力，不作為、慢作為、亂作為，河湖突出問題長期得不到解決的，嚴(yán)肅追究相關(guān)河長和有關(guān)部門責(zé)任。
（二）建立督察機(jī)制。建立全覆蓋的河長制督察體系，以務(wù)實管用高效為目標(biāo)，明查暗訪相結(jié)合、以暗訪為主，不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同，直奔基層、直插現(xiàn)場，采用飛行檢查、交叉檢查、隨機(jī)抽查等方式，及時準(zhǔn)確掌握各級河長履職和河湖管理保護(hù)的真實情況。對發(fā)現(xiàn)的突出問題，采取一省一單、約談、通報、掛牌督辦、在媒體曝光等多種方式，加大問題整改力度。對違法違規(guī)的單位、個人依法進(jìn)行行政處罰，構(gòu)成犯罪的，移交有關(guān)部門依法追究刑事責(zé)任，對有關(guān)河長、責(zé)任單位和責(zé)任人，進(jìn)行嚴(yán)肅追責(zé)，做到原因未查清不放過、責(zé)任人員未處理不放過、責(zé)任人和群眾未受教育不放過、整改措施未落實不放過。
（三）健全公眾參與機(jī)制。各地制定河湖治理保護(hù)方案時，要充分聽取社會公眾和利益相關(guān)方的意見，對于群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，要優(yōu)先安排解決。要加強(qiáng)對民間河長的引導(dǎo)，發(fā)揮民間河長在宣傳治河政策、收集反映民意、監(jiān)督河長履職、搭建溝通橋梁等方面的積極作用。水利部設(shè)立河長制監(jiān)督電子信箱，各地也要通過設(shè)立監(jiān)督電話、公開電子信箱、發(fā)布微信公眾號等方式，暢通公眾反映問題的渠道，建立激勵性的監(jiān)督舉報機(jī)制，調(diào)動社會公眾監(jiān)督積極性。各級河長制辦公室設(shè)立的監(jiān)督電話要保證暢通，對群眾反映的問題要及時予以處理，群眾實名舉報的問題，要把處理結(jié)果反饋給舉報人，一時難于解決的問題要做出合理解釋。
（四）建立河湖管護(hù)長效機(jī)制。各地要建立健全法規(guī)制度，建立河湖巡查、保潔、執(zhí)法等日常管理制度，落實河湖管理保護(hù)責(zé)任主體、人員、設(shè)備和經(jīng)費，實行河湖動態(tài)監(jiān)控，加大河湖管理保護(hù)監(jiān)管力度。建立河湖巡查日志，對巡查時間、巡查河段、發(fā)現(xiàn)問題、處理措施等作出詳細(xì)記錄，對涉河湖違法違規(guī)行為做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理。
（五）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。在全面推行河長制工作中，涌現(xiàn)出很多典型經(jīng)驗和創(chuàng)新舉措，特別是基層的好做法、好經(jīng)驗，水利部將從各地選擇一批治理成效明顯的典型河湖，打造河暢、水清、岸綠、景美的示范河湖，各地也要注重挖掘提煉，通過現(xiàn)場會、案例教學(xué)、示范試點等方式，予以總結(jié)推廣，發(fā)揮示范帶動作用。同時，要綜合利用傳統(tǒng)媒體以及微信公眾號、客戶端等新媒體，宣傳各地河湖管理保護(hù)專項行動及取得的成效。對群眾反映的、暗訪發(fā)現(xiàn)的河湖突出問題和河長履職不到位等重大問題，一經(jīng)核實，要主動曝光。水利部網(wǎng)站和微信公眾號設(shè)立曝光臺，各地也要設(shè)立曝光臺，同時，要規(guī)范問題調(diào)查核實、問題曝光、問題處置、追責(zé)問責(zé)等工作程序，推動曝光問題整改落實。
文章轉(zhuǎn)自水利部網(wǎng)站
